ГоловнаФінансиФінанси → 
« Попередня Наступна »
М.І. КАРЛІН. ДЕРЖАВНІ ФІНАНСИ УКРАЇНИ, 2008 - перейти до змісту підручника

1.3. Адміністративно-територіальна реформа і структура фінансової системи України

Пропонується два варіанти територіального реформування України. їх умовно називають польським і французьким. Перший, "польський", - запропонований Романом Безсмертним (тільки змінений і вдосконалений), передбачає укрупнення сільських громад, тобто сільрад до кількості щонайменше 4-5 тисяч жителів. Сюди передаються багато функцій і прав теперішніх районів, кількість яких стане меншою. "Французький" варіант, навпаки, передбачає поділ України приблизно на 150 районів чи округів (за зразком 95 французьких департаментів), а сільради ще більш Таблиця 1.4. Прогнози розвитку і державних фінансів України на 2006-2015 рр. Показник Базовий сценарій Консервативний сценарій 2006 Сер. знач. 2007-2010 Сер.знач. 2011- 2015 2006 Сер. знач. 2007-2010 Сер. знач. 2011- 2015 1 2 3 4 5 6 7 Реальний ВВП, % зростання 2,5 4,9 4,6 1,0 3,0 2,5 ВВП на душу населення, дол. США 4144 3218 Споживання, % зростання 3,9 4,2 3,9 0,9 2,0 1,8 Інвестиції, % зростання 3,7 10,0 5,0 1,8 4,0 2,9 Приватні інвестиції, % ВВП 3,2 7,1 5,4 0,2 4,0 2,7 Реальна заробітна плата, % зростання 9,0 7,0 6,2 5,0 4,3 3,5 Дефлятор ВВП, % зростання 12,3 8,6 5,4 13,8 10,8 9,0 Сальдо рахунка поточного платіжного балансу, % ВВП -2,5 -4,2 -3,9 -3,5 -3,1 -2,4 Валові національні заощадження, % ВВП 16,7 17,0 18,1 15,0 15,7 16,2 Міжнародні резерви, місяці імпорту за СДФ 4,3 4,1 4,0 4,1 3,5 3,1 Закінчення табл. 1.4 1 2 3 4 5 6 7 Бюджетні надходження, % ВВП 40,9 39,0 36,0 41,3 39,2 38,5 Податкові надходження, % 35,3 34,0 31,9 35,1 33,4 32,9 Прямі податки, % ВВП 22,9 21,5 18,7 22,9 21,8 22,2 Непрямі податки, % ВВП 12,4 12,5 13,2 12,3 11,5 10,6 Неподаткові надходження, % ВВП 5,6 0,5 4,1 6,2 5,9 5,6 Бюджетні видатки, % ВВП 43,7 42,1 38,9 44,3 43,6 42,2 Державні видатки, % ВВП 15,4 15,0 14,7 15,6 15,6 15,6 Державні інвестиції, % ВВП 1,9 3,8 4,7 2,0 20 2,0 Трансферти капіталу, % ВВП 2,1 1,7 1,2 2,4 2,3 2,2 Поточні трансферти, % ВВП 20,6 18,5 15,6 20,6 19,8 17,9 Субсидії, % ВВП 2,5 1,9 1,3 2,5 2,2 2,0 Фіскальний баланс, % ВВП -2,7 -3,0 -2,8 -2,8 -4,2 -3,6 Зовнішнє фінансування, % ВВП 0,2 0,9 0,5 -0,1 0,8 0,5 Місцеве фінансування, % ВВП 0,3 1,7 2,0 0,8 3,1 2,9 Приватизація, % ВВП 2,1 0,4 0,3 2,1 0,3 0,2
Джерело: Фіскальний простір для економічного зростання. Огляд державних фінансів України. - К., 2007. - 4 липня. розукрупнюються, в кожному селі залишається один сіль-ський голова та ще 1-2 працівники. Укрупнюються зате (або кількість залишається та сама) області, які за зразком французьких історичних регіонів матимуть дуже мало повноважень і влади, хоча й будуть контролювати дотримання законів та використання бюджетних коштів. Обидва проекти мають як прихильників, так і противників.
В Україні у контексті адміністративно-територіальної реформи все більше фахівців говорять про необхідність об'єднання Міністерства фінансів та його відокремлених підрозділів (Контрольно-ревізійного управління та Державного казначейства) з Державною податковою адміністрацією, а дехто пропонує передати під егіду Міністерства фінансів і Державний митний комітет, що дасть змогу уникнути дублювання функцій одне одного і зекономити державі значні бюджетні кошти. Подібні об'єднані структури є у багатьох розвинутих країнах.
Широко обговорюється й питання про виведення з Державної податкової адміністрації податкової міліції й передачу її до Міністерства внутрішніх справ України (з об'єднанням її з відповідними підрозділами цього міністерства).
Автор цього посібника, аналізуючи досвід розвинутих і постсоціалістичних країн, виступає за подібне укрупнення, оскільки воно сприятиме значній економії коштів на утримання держапарату, який за роки незалежності зріс до чималих розмірів, а ефективність його роботи є дуже низькою. Достатньо сказати, що за оцінками багатьох українських експертів, тіньова економіка виробляє близько половини ВВП України, податкові структури збирають менше половини можливих податків та зборів, а українська митниця дає до бюджету в кілька разів менше доходу, ніж мала б давати.
Отримані в результаті скорочення державного апарату кошти було б доцільно передати на місцевий рівень і за їх рахунок ввести додаткові посади фінансистів на рівні укрупнених сільських і селищних рад, які пропонувалося створити групою з проведення адміністративно-територіальної реформи на чолі з Р. Безсмертним. Вони повинні виконувати функції податківців та казначеїв, щоб населення і керівники місцевих бюджетних організацій отримували відповідні послуги на місці, без виїзду в центри укрупнених районів, які також пропонувалося створити в контексті адміністративно-територіальної реформи в Україні. Тобто наголос під час проведення адміністративно-територіальної реформи треба робити на наближенні фінансових послуг держави до населення, а не централізувати їх надання в районних центрах і містах. Тільки в такому випадку адміністративно-територіальна реформа буде мати підтримку широких верств населення. Але для цього потрібно суттєво змінити українське законодавство (у т. ч. фінансове) та положення про діяльність окремих фінансових інституцій України. Насамперед, потрібно запровадити практику реєстрації суб'єктів підприємництва в місцевих радах, а не в районних центрах у державних реєстраторів, що створює значні незручності для підприємців і відштовхує населення від підтримки адміністративно-територіальної реформи в Україні. Подібні реформи провели у більшості постсоціалістичних країн, щоб оптимізувати використання суспільних фінансів. Особливо показовим у цьому питанні є досвід Польщі.
У 1999 р. в Польщі провели адміністративну реформу, кількість воєводств значно скорочувалася. Поляки спочатку визначили первинну, адміністративну бюджетну одиницю - гміну. Власне, цей крок 1990 р. став своєрідним відродженням системи місцевих фінансів, що існувала в Польщі до 1950 р. Нині в країні налічується 2489 гмін. Середня польська гміна нараховує близько 10-15 тис. мешканців. Сільські гміни у середньому мають 3 тис. мешканців, гміни великих міст - кілька сотень тисяч. Вони покликані задовольнити потреби місцевої громади в суспільних послугах. Таким чином, місцевий бюджет гміни може складатися з бюджетів кількох окремих сіл, селищ, містечок із навколишніми селищами чи великого міста. Гміна самостійно фінансує видатки на утримання території, шляхів, вулиць, мостів, парків, охорону довкілля, водопостачання, каналізацію та вивезення сміття, забезпечення електроенергією, газом, первинну охорону здоров'я, дошкільні заклади та початкові школи, міський громадський транспорт, бібліотеки та культурні центри, спортивні майданчики тощо. Для цього гміна має закріплені джерела доходів у вигляді податків на власність, сільськогосподарську діяльність, використання лісових ресурсів, підприємницьку діяльність та ін. Також гміна розпоряджається коштами від гербового збору, збору на геологічні розробки, місцевих зборів. Окрім цього, у своєму арсеналі вона має фіксований відсоток загальнодержавних податків (27,6 % прибуткового податку з громадян, 5 % податку на прибуток підприємств). Бюджет гміни отримує й загальну субвенцію на освіту, бюджетне вирівнювання та компенсацію витрат і цільову дотацію з державного бюджету на делеговані державою повноваження. Польща визначила гміну - найменшу одиницю адміністративно-територіального устрою - базовою, а тому найважливішою. Подібне слід зробити і в Україні.
Польська модель "отримала" середню ланку самоврядування - повіт - вже після того, як певний час проіснували гміни, оскільки, стало зрозуміло, що гміна не впорається з безліччю більш ґрунтовних завдань. На рівні польського повіту, до складу якого входять гміни, вже немає безпосередньої присутності держави. Повіт виконує повноваження з утримання закладів середньої, спеціальної та професійної освіти, медичних установ і лікарень, культурних установ, збереження культурних цінностей тощо. Якщо порівнювати з Україною, то найвідповіднішою бюджетною одиницею польському повітові буде районний бюджет з тією різницею, що в Польщі бюджет нижчого рівня, тобто гміни, зовсім не залежить від диктату бюджету вищого рівня, повіту.
Повіт організовує фінансове господарство на підставі бюджету повіту, який затверджується радою повіту на даний календарний рік. Бюджет має бути затвердженим до початку бюджетного року. Якщо бюджет не затвердять до цього терміну, то регіональна рахункова палата визначає його до ЗО квітня бюджетного року. До цього моменту основою бюджетного господарства є проект бюджету. За правильне виконання бюджету відповідає повітова управа. Оборот повітових коштів є прозорим. Регіональна рахункова палата контролює фінансове господарство.
Логічним наслідком і продовженням повітової реформи було створення нових великих воєводств, які дають можливість провадження ефективної регіональної політики і дійсного формування стратегії розвитку регіонів, за активної участі та вирішальної ролі представників місцевих спільнот. Ключовою проблемою реформи було властиве визначення кордонів нових воєводств-регіонів, беручи при цьому до уваги економічні зв'язки і мережу комунікацій, суспільну структуру та історичні традиції. Уповноважений уряду у справах реформи публічної адміністрації представив три варіанти поділу: на 12, 17 і 25 воєводств, зазначаючи, що перший варіант є найбільш раціональним і ефективним. У публічних дебатах було запропоновано нові проекти поділу держави на 14 або 15 воєводств, а також зберегти колишню кількість воєводств (49). Дискусія набула емоційного характеру. Окремі регіони боролися за воєводський статус, або за розміщення центру воєводства на своїй території. На ґрунті локального патріотизму об'єднувалися навіть політичні сили різного ідеологічного спрямування. Проводились масові акції, такі як "живі ланцюги", групові виїзди з петиціями до Варшави, презентації потенціалу регіонів на вулицях міст тощо.
Сейм, нижня палата Парламенту Польщі, 18 липня 1998 р. проголосував за компромісний закон, згідно з яким у рам-ках адміністративної реформи з метою зміцнення локального самоврядування дотеперішні 49 воєводств об'єднувалися у 16 нових.? Структура самоврядування та місцевих бюджетів у Польщі чітко регламентована і контрольована, завдяки системі регіональних відділень Рахункової палати, покликаних здійснювати нагляд за фінансовою діяльністю одиниць територіального самоврядування. Регіональні відділення контролюють планування та виконання місцевих бюджетів. Без візи голови регіонального відділення рахункової палати, поки він не переконається у реальності перспективних показників, місцевий бюджет не може бути ухвалений. Контроль ґрунтується на трьох принципах: законність, економічність та ефективність.
Для проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні було б доцільним створити цільовий державний фонд, кошти якого повинні формуватися за рахунок Державного бюджету, а також від реалізації майна і приміщень державних структур, які підлягають скороченню. Частину цих коштів можна було б використати для створення нових робочих місць для вивільнених у процесі реформи працівників державних установ.
Принципи формування адміністративно-територіальних об'єднань (АТО) повинні відповідати принципам, визначеним статтею 86 Бюджетного кодексу:
перший рівень - надання первинних соціальних послуг;
другий рівень - надання стандартизованих соціальних послуг загального характеру для всіх споживачів;
третій рівень - надання спеціалізованих послуг чи для спеціальної категорії споживачів.
Кількість населення та кількість інших споживачів повинна узгоджуватися з галузевими нормами навантаження на бюджетні установи та бюджетними спроможностями фінансування цих установ.
33
У свою чергу, в структурі державних (суспільних) фінансів України було б доцільним сформувати відокремлений Стабілізаційний фонд (за прикладом Росії). Враховуючи, що в Україні, на відміну від Російської Федерації, немає таких джерел наповнення Стабілізаційного фонду,
2 7-660
як надприбутки від експорту нафти і газу, в нього було б доцільно включити кошти, отримані від приватизації і реприватизації державної власності. Це дало б змогу ста-білізувати в Україні ситуацію з газо- і нафтозабезпеченням у наступні роки, оскільки ціни на енергоносії будуть зростати дуже високими темпами. Однією з головних причин цього є різко зростаючий попит на нафту з боку Китаю (а в останні роки й Індії), який у прогнози свого розвитку закладає ціну нафти за барель у розмірі 100 дол. США. Зрозуміло, що така ціна для України є дуже високою, що призведе до зупинки цілих секторів економіки. Тому для підтримки економіки нашої країни доцільним було б створити Стабілізаційний фонд України.
Резервний фонд Кабінету Міністрів не може бути використаний для цього, оскільки він створений для інших цілей, визначених Бюджетним кодексом України (для фінансування наслідків паводків, інших стихійних лих тощо).
Альтернативними джерелами наповнення вітчизняного стабілізаційного фонду могли б стати щорічні відрахування з Державного бюджету, надходження від експорту електро-енергії, а також виручка від передачі у концесію транспортної інфраструктури.
Одна із проблем, що виникає з появою стабілізаційного фонду, - управління його активами. Гроші фондів у світовій практиці прийнято тримати у державних цінних паперах розвинених країн або вкладати у безризикові кредити. Світові валюти як засіб зберігання грошей фонду нині стають менш привабливі, ніж кілька років тому, внаслідок високої нестабільності курсів нібито твердих валют. Крім того, вклади за кордоном знижують ліквідність стабіліза-ційних грошей і ускладнюють їхнє негайне повернення на батьківщину у разі потреби.
Увесь цей досвід треба мати на увазі при формуванні стабілізаційного фонду в Україні. Адже ідею його створення і використання запозичено у країн, що експортують природні сировинні ресурси у значних обсягах, тому Україна далеко не в усьому може копіювати цей досвід.
« Попередня Наступна »
= Перейти до змісту підручника =
Інформація, релевантна "1.3. Адміністративно-територіальна реформа і структура фінансової системи України"
  1. 1.2. Державні фінанси - основа фінансової системи України
    Для виконання своїх функцій держава використовує частину фінансових ресурсів суспільства, за допомогою яких формуються державні фінанси. Державні фінанси - це центральна підсистема фінансової системи держави, за допомогою якої здійснюється вплив держави на соціально-економічний розвиток країни. Основою державних фінансів, як вважає більшість економістів України, є зведений бюджет, дохідна
  2. 6.2. Необхідність податкової реформи в Україні
    Вітчизняна податкова система вважається нестабільною та надмірно складною. Це стримує розвиток підприємництва і пригнічує економічні процеси в державі. У процесі проведення податкової реформи в Україні необхідно зробити акцент на уніфікацію методів визначення елементів за всіма податками (зборами) та вимог до ведення обліку нарахування податків (зборів), спрощення правової бази оподаткування,
  3. 6.6. Основи концепції реформування податкової системи України на період до 2015 р.
    Основні передумови реформування податкової системи України Концепція реформування податкової системи України розроблена урядом на період до 2015 р. з метою проведення цілісної та системної реформи у сфері оподаткування, виходячи зі стратегічної цілі - побудови конкурентоспроможної соціально-орієнтованої ринкової економіки та інтеграції у європейське співтовариство. На відміну від країн ЄС,
  4. 10.1. Функції Міністерства фінансів України
    У своїй діяльності Міністерство фінансів керується Конституцією і законами України, постановами Верховної Ради, указами і розпорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України. У межах своїх повноважень міністерство здійснює систематичний контроль за виконанням вимог законодавства України у фінансовій сфері. Воно узагальнює практику застосування
  5. 2.4. Місцеві бюджети та їх роль у бюджетній системі України
    Місцеві бюджети включають бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування. Бюджети місцевого самоврядування - це бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань. Місцеві бюджети - це фонди фінансових ресурсів, призначені для реалізації завдань і функцій, що покладаються на органи самоврядування. Роль
  6. 10.4. Місце і роль Контрольно-ревізійної служби у здійсненні державного фінансового контролю
    Реалізація економічної стратегії держави потребує підвищення контрольного потенціалу органів виконавчої влади, яким належить ключова роль у здійсненні державного фінансового контролю. У зв'язку з розгалуженістю виконавчої влади зростає важливість органів, на які покладаються обов'язки, що безпосередньо стосуються фінансового контролю. Найважливішу роль серед них відіграють контролюючі органи, у
  7. 3.4. Фінансування бюджетних наукових установ
    Виконання наукових і науково-технічних робіт фінансується за рахунок як бюджетних, так і позабюджетних коштів. Сучасною тенденцією фінансування науки в Україні є те, що в ньому переважають позабюджетні джерела, частка яких у кінці 90-х років XX ст. зросла майже до 70 %. Частка фінансування науки за рахунок коштів державного бюджету (відносно ВВП) повинна складати не менше 1,7 %, а реально вона не
  8. 7.5. Проблеми соціального страхування в Україні та шляхи їх вирішення
    Соціальне страхування є важливою складовою соціального захисту населення. Саме в умовах трансформації економічних підвалин суспільства таке страхування забезпечує не тільки грошові виплати у разі настання страхових випадків, а й створює правові та економічні умови для стимулювання ефективної праці. Якраз у цьому періоді створюється нова система грошових відносин, необхідність якої об'єктивно
  9. 8.4. Державний захист фінансово-економічної діяльності державного підприємства
    Держава підтримує конкуренцію між підприємцями, бореться з недобросовісною конкуренцією, зі зловживанням монопольним становищем окремих великих фірм на ринку, з дискримінацією суб'єктів господарювання, захищає право на інтелектуальну власність та права споживачів тощо. Монопольним вважається становище на ринку виробника, частка якого на ринку товару перевищує 35 % . Монопольним вважається також
  10. 11.4. Необхідність урахування в Україні ^ и І - -- --- особливостей фінансової конкуренції серед країн Європейського Союзу
    Орієнтиром для України є вступ до Європейського Союзу, тому фінансова політика нашої країни має поступово наближатися до стандартів ЄС. Разом із тим, у фінансовій політиці багатьох країн - членів Євросоюзу є значні відмінності, які потрібно належним чином досліджувати, щоб виявити причини цього явища та можливий вплив змін у фінансовій політиці країн ЄС на фінансову систему України. Особливо
енциклопедія  асорті  печінка  майонез  запіканка