ГоловнаЮриспруденціяСудочинство → 
« Попередня Наступна »
В.Л. Будникова. ПРОБЛЕМИ змагальності ПРАВОСУДДЯ, 2005 - перейти до змісту підручника

АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ СТВОРЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ СУДІВ У РФ


Відповідно до ч. 2 ст. 118 Конституції РФ судова влада здійснюється за допомогою конституційного, цивільного, адміністративного та кримінального судочинства. Ці положення розвинені в абзаці 3 ч. 3 ст. 4 та ст. 26 ФКЗ «Про судову систему», де сказано, що крім вже існуючих судових органів можуть бути сформовані спеціалізовані суди з розгляду цивільних та адміністративних справ, створюються федеральним конституційним законом.
У відповідності з вказаними нормативними положеннями Верховним Судом РФ Биш представлений в порядку законодавчої ініціативи 19.08 2000 року (із змінами, внесеними у жовтні 2000 року) проект ФЗ «Про адміністративні суди в РФ», розглянутий до теперішнього моменту тільки в першому читанні Державною Думою Федеральних Зборів РФ.
Законопроектом пропонується наступна система адміністративних судів в РФ: на першій ступені - міжрайонні адміністративні суди (прогнозується створення від 600 до 700 федеральних міжрайонних адміністративних судів); вище - суди суб'єктів Федерації (в особі адміністративних колегій цих судів ), ще вище - федеральні окружні адміністративні суди (в 21 окрузі), вінчає піраміду Судова колегія з адміністративних справ Верховного Суду РФ.
Введення даної моделі планується провести в два етапи: на першому пропонується утворити у складі ЗС РФ і судів обласного рівня адміністративні колегії, на другому, з-відповідально, міжрайонні та окружні адміністративні суди. У створенні судів, не збігаються з адміністративно-територіальним поділом, автори законопроекту бачать гарантію об'єктивного розгляду справ та незалежності суду від впливу з боку місцевої влади.
Проте в експертному висновку на проект ФЗ «Про адміністративні суди в РФ» правового управління Апарату
Державної Думи РФ наголошується, що запропонована в законопроекті чотириланкова система федеральних арбітражних судів з Щонайменше некоректна, оскільки проектом закону виділяються в якості самостійних судів судові колегії з адміністративних справ у структурі судів загальної юрисдикції. Законом РРФСР «Про судоустрій УРСР» визначено статус судових колегій як структурних підрозділів відповідних судів.
Аналогічне питання обговорювалося в процесі розробки ФКЗ «Про військових судах РФ» і Биш вирішено негативно. Військова колегія ЗС РФ не була включена в систему військових судів в якості самостійного суду, а виступає в названому законі в якості складової частини ЗС РФ, що здійснює судову владу у Збройних силах РФ та інших військових формуваннях.
Погоджуючись з висловленою в експертному висновку позицією, голова Ульяновського обласного суду П. Сєрков, заступник голови Саратовського обласного суду Р. Волосатих та завідувач кафедри Самарського держуніверситету В. Полянський критично оцінили норму законопроекту, що стосується судових колегій по адміністративних справах у крайових і обласних судах, вважаючи дану ланку адміні-стративно юстиції зайвим 1.
Обговорюючи запропоновану систему, наукове співтовариство, тим не менш, вищвігает і ряд власних пропозицій: Н. Хама-нева спільно з Н. Саліщевой пропонують створення в РФ адміністративних судів, обумовлюючи при цьому можливість на перехідним період «вигалененія спеціалізованих колегій (палат), створених на першому етапі в судах загальної юрисдикції всіх рівнів для розгляду адміністративних спорів» 2.
Друга модель організації адміністративного судочинства передбачає створення «Вищого Адміністративного Суду РФ і його 8-10 філій у великих регіонах країни, які розглядали б по першій інстанції скарги на органи управління і федеральні служби суб'єктів Федерації» 3. С. Несмеянова критикує подібний погляд на проблему: «Конституція в якості самостійної судової процедури називає адміністративне судочинство, але з цього не випливає необхідність створення адміністративних судів. Говорячи про її со-будівлі, слід, перш за все, звернутися до ст. 126 Конституції РФ, де однозначно заявлено, що Верховний Суд РФ є найвищим судовим органом у цивільних, кримінальних, адміні-стративно та інших справах, що підсудні судам загальної юрисдикції »4. При цьому, вважає автор, не слід забувати, що у складі Вищого Арбітражного Суду РФ і при федеральних арбітражних окружних судах вже функціонують спеціальні судові колегії з розгляду спорів, що виникають з адміністративно-правових відносин. Створення адміністративних судів, по видимому, значно ускладнить систему адміністративної юстиції і виходячи із запропонованого законопроекту негативно позначиться на доступності правосуддя для населенія5.
Ряд авторів відстоює концепцію спеціалізації судових складів в судах загальної юрисдикції та арбітражних судах6.
Крім цього, Ю. Жданов вважає за можливе замість запропонованих Верховним Судом РФ колегії в адміністративних справах ВС РФ і колегій у судах загальної юрисдикції рівня суб'єктів Федерації доповнити систему міжрайонний та окружних судів адміністративними судами федеральних округів 7. Обгрунтовуючи свою позицію тим, що запропонована законопроектом схема не дозволяє досягти повного неспівпадання цієї системи федеральних адміністративних судів з адміністративно-територіальним поділом країни.
Однак подібний підхід іноді сприймається вченими негативно, зі ссишкой на незручність для самих громадян і дорожнечу введення подібної сістеми8. Солідарну точку зору висловлює Д.Н. Бахрах, відзначаючи, що створення міжрайонних адміністративних судів «спричинить їх віддалення від більшості населення, що проживає в тих районах, містах, в которик адміністративних судів не буде. Якщо міжрайонні суди будуть створені, щоб обслуговувати три-чотири райони, значить, багатьом громадянам і юридичним особам буде утруднена судовий захист їх прав. На величезних просторах Росії дороги і зв'язок пристосовані до адміністративно-територіальним поділом ... Таким чином, створення міжрайонних судів не полегшить, а ускладнить громадянам реалізацію права на судовий захист »9.
Е. Лупарев, багато в чому погоджуючись з висловленою критикою на адресу законопроекту професора Д.Н. Бахраха, пропонуючи-ет будувати систему міжрайонних адміністративних судів, враховуючи не тільки і не стільки по кількість обслуговуваних ними адміністративно-терріторіальниш одиниць, скільки рівень щільності населення на даній терріторіі10. В. Єршов для забезпечення доступності системи адміністративної юстиції для населення вважає, що адміністративні справи, що не представляють великої складності, слід передати у відання світових суддів, а більш складні - в юрисдикцію між-районний судов11. З ним солідарний В. Радченко, який вважає, що постановка питання про підвідомчість якоїсь частини адміністративний справ мировим суддям правомірна, оскільки ч. 1 ст. 28 ФКЗ «Про судову систему РФ» говорить: «Світовий суддя в межах своєї компетенції розглядає гражданс-кі, адміністративні та кримінальні справи в якості суду першої інстанції» 12. При цьому в розвиток попередньої точки зору він зауважує, що «абсолютно не обов'язково судді адміністративних судів повинні сидіти в одному приміщенні. Роботу цих судів, насамперед у сільській місцевості, можна організувати по дільничної системі »13.
С. Віцин пропонує взагалі єдину для всієї країни і для всіх видів судочинства структуру формування судів: судовим ділянку - судовим район - судовим округ. Така система передбачає можливості подальшого реформування судової системи, відшукання її оптимального варіанту і дозволить уникнути побудови ще більш складною, «клаптикової» системи судів в РФ 14.
Проте кандидат юридичних наук Є. Лупарев спра-ведливо зауважує, що «співвідносити або співвідносити систему організаційної побудови майбутніх адміністративний судів з адміністративно-територіальним поділом - питання другорядним. Першорядне значення має принципове питання: чи буде створена система самостійних адміністративних судів або збережеться діюча система здійснення адміністративного судочинства в рамках цивільної процесуальної або арбітражної процесуальної форм, нехай і з деякими організаційними змінами в системі судів загальної Юрисдицькому »15.
Закріплені в Конституції РФ види судочинства є рівноцінними і покликані в своїй сукупності забезпечити реальний захист прав і свобод, закріплених Конституцією РФ. Але, як справедливо відзначає В.Є. Севрюгин, «єдність кримінального, цивільного та адміністративного процесів не означає їх тотожності» 16.
Під адміністративним судочинством в науці прийнято розуміти судову процедуру з перевірки законності дій посадових осіб, органів управління та місцевого самоврядування, а також актів, прийнятих ними.
У чинному законодавстві немає єдиної процедури розгляду справ, що випливають з адміністративно-правовиш відносин. В даний час суди загальної юрисдикції в основному керуються КоАП РФ і ЦПК РФ. Ці нормативні акти не вирішують багатьох процесуальних ситуацій.
Так, в особливій частині КпАП РФ міститься більше 400 складів. З них понад половину підвідомчі судам, а інші - різним посадовим особам та органам. Згідно гл. 29 даного кодексу суди та інші органи поса-ни розглядати справи за єдиними правилами. Таке об'єднання більш ніж спірно саме по собі. Крім того, весь процес прописано лише в 12 статтях. Для порівняння: лише розділ другий ЦПК РФ, що регламентує провадженні в суді першої інстанції, містить 198 статей, а в КПК РФ - 88 аналогічних статей. Але навіть їх недостатньо, щоб врегулювати всі процесуальні питання.
Проте вважаємо за необхідне зазначити, що сучасні представники науки цивільного процесу в цілому не підтримують ідею створення спеціального процесуального законодавства адміністративного судочинства, пояснюючи це наявними схожістю як принципів обох процесів, так і основних інститутів адміністративного судочинства з цивільним процесом . Ряд авторів вважають створити єдиний модельний кодекс цивільного судочинства, в яких, на їх думку, доцільно включити не тільки норми, що регулюють публічно-правові відносини, а й норми, що регламентують особливості провадження у цивільних та адміністративних справах, пов'язаних з підприємницькою деятельностью17.
Норми ЦПК РФ по суті намагаються вирішити два завдання: визначити процедуру розгляду не просто різних категорій справ, а різних концепцій у захисті прав і свобод, проголошених Конституцією РФ. Одна концепція - позовне провадження щодо захисту приватного права, другий - провадження у справах, що виникають з публічних правовідносин. Цивільне виробництво будується на принципах ДІСП-зітівності, змагальності та процесуальної рівності сторін. В адміністративно-правовиш ж суперечках одна сторона завжди представлена ??державним органом або посадовою особою, тобто є владною.
Розвиваючи цю точку зору, доктор юридичних наук, про-сор В.Є. Севрюгин систематизує основні відмінності цивільного та адміністративного судочинства:
У цивільному процесі суб'єктами-сторонами виступають два власника, які представляють самих себе. На відміну від цивільного процесу, одна із сторін адміністративного спору - посадова особа (орган управління). При цьому посадова особа виступає не як приватна особа, а як представник апарату, відомства, в якому він працює.
Громадянин, який подав до суду скаргу на дії (бездіяльність) уповноважених органів або представляють їх посадових осіб, виступає не стільки в якості позивача, скільки в якості потерпілого і обвинувача.
Сторони, які беруть участь у вирішенні адміністративного спору, процесуально не рівні, як це передбачено в цивільному процесі. З одного боку, адміністративний орган (посадова особа) наділений по відношенню до громадянина владними повноваженнями. З іншого боку, з громадянина знімається тягар доведення свою винність або невинність, яке повністю лягає на орган адміністрації або його представника.
На відміну від цивільного судочинства, коли рішення суду тягне за собою цивільно-правові наслідки (відшкодування шкоди, сплата неустойки), адміністративна скарга (правовий спір, конфлікт) тягнуть за собою скасування або зміну оскаржуваних дій, але не наказаніе18.
Слід констатувати дуалізм судової системи, коли адміністративні спори вправі розглядати й суди загальної юрисдикції, і арбітражні суди. Більш того, деякі питання в аналізованої сфері розглядаються конституційними (статутними) судамі19. Причому залежно від суду, що дозволяє справу, скарги на дії і рішення суб'єктів управління дозволяються, відповідно, в порядку цивільного, арбітражного і конституційного (статутного) судочинства.
За законопроектом передбачається, що адміністративні суди стануть розглядати скарги на рішення і дії органів державної влади та місцевого самоврядування, громадських об'єднань і посадових осіб регіональних і міських властей, справи про захист виборчих прав, податкові спори, питання , пов'язані з державною таємницею, але найголовніше, їм буде підвідомча перевірка законності нормативних актів.
Виникає небезпека перетину компетенції Конституційного Суду РФ [і конституційний (статутний) судів] зі сферою компетенції адміністративних судів. За проектом адміністративні суди не розглядатимуть справи, віднесені до питань конституційного, цивільного і кримінального су-допроізводства, а також справи про адміністративні правопорушення. Разом з тим ці суди покликані взяти на себе виключне право розглядати всі суперечки і претензії, пов'язані з правовими актами Президента РФ і Уряду РФ, законодавчих органів суб'єктів РФ і т. д. КС РФ також дозволяє суперечки компетенції між органами державної влади, так як вони відносяться до сфери конституційно-правовик. Але за названою проекту адміністративні суди також вирішують спори між органами державної власті20.
 Представляється не зовсім обгрунтованим підхід до вирішення проблеми взаємовідносин між різними судами В. Кряжкова і Ю. Старілова. Вони пропонують розмежувати сфери юрисдикції адміністративних судів та конституційних (статутних) судів суб'єктів так: «в тих суб'єктах Федерації, де є конституційні (статутні) суди, вони в первинному порядку розглядають справи про конституційність законів та інших нормативних актів суб'єктів РФ, а також нормативних актів органів місцевого самоврядування; в тих суб'єктах Федерації, де відсутні конституційні (статутні) суди, адміністративні суди розглядають також конституційні суперечки в межах відповідного суб'єкта до утворення конституційного (статутного) суду »21. 
 Слід зазначити, що особливістю конституційного судочинства є також те, що ці суди мають право визнати акт недійсним, що тягне його повну відміну, в той час як інші суди вправі лише визнавати акт недіючим, що означає припинення його дії лише для конкретного випадку. Суди загальної, арбітражної юрисдикції, суди, що здійснюють адміністративне судочинство, що розглядають питання про законність нормативних та ненормативних актів, повинні здійснювати лише конкретний нормокон-троль, захищаючи права і законні інтереси, відновлюючи порушені права конкретних осіб. Абстрактним нормоконт-роль вправі здійснювати лише КС РФ, а також конституційні (статутні) суди суб'єктів РФ22.
 Схожу точку зору, проте, при обгрунтуванні необхідності впровадження в російську правову систему административ-нукання судів висловлює голова ВС РФ В. Лебедєв: «Весь нор-моконтроль, викодящій на сьогоднішній день за рамки виключної компетенції КС РФ і конституційних (статутних) судів РФ, повинен бин' віднесений до ведення адміністративних судов23.
 В якості підсумкового висновку О.А. Єгорова наводить такі аргументи на користь створення адміністративних судів: поліпшення якості розгляду справ, зменшення термінів їх розгляду; зниження навантаження на суддів (суди) загальної юрисдикції; впорядкування підвідомчості і підсудності административ-нукання справ; забезпечення доступності та ефективності правосуддя 24.
 Однак існують і противники створення спеціалізованої системи адміністративних судів в РФ, вважаючи, що для ефективного вирішення адміністративних спорів набагато доцільніше прийняти закон «Про адміністративне судочинство», що упорядкував би процедуру здійснення адміністративного судочинства, яке, на думку Д.Н. Бахраха, як і раніше повинні здійснювати суди загальної юрисдикції та арбітражні суди. Спеціалізація суддів важливіше спеціалізації судів, вважає він. «Мало кому приходить в голову створити спеціальні кримінальні або цивільні суди, хоча багато кримінальні та цивільні справи набагато складніше адміністративних. Досвід арбітражних судів, в який за кілька років склалася система колегій по адміністративних справах свідчить про переваги такого шляху »25. 
 Проте необхідність відокремлення системи адміністративних судів обгрунтовують самі практики існуючої статистикою: з року в рік зростає кількість розглянутих судами всіх рівнів адміністративних спорів. Голова Вищого Арбітражного Суду РФ наводить наступну динаміку: «Якщо в 1992 році адміністративні справи становили 1,5% від загальної кількості справ, то в цьому році (2004 рік. - Д. Б.) вони досягли вже 64%. Причому до 30% цих справ - справи з сумою вимоги до 100 рублів »26.
 Конституція РФ, закріплюючи положення про адміністра-тивно судочинстві, безсумнівно, врахувала зарубіжний досвід. Адже адміністративна юстиція (у різних моделях) є невід'ємною частиною багатьох і багатьох національних право-виш систем. Більше того, її наявність чи відсутність є характеристикою відповідності міжнародним стандартам.
 Але, незважаючи на всі доводи «за», обсяг висловлених критичних зауважень з питань організації, розподілу повноважень між ланками системи адміністративних судів, процесуальному порядку звернення до адміністративного суду та розгляду ним справ, порядку оскарження та виконання судового рішення настільки глибокий і змістовний, що ні дозволяє усунути всі наявні недоліки шляхом внесення поправок у вигляді змін та доповнень від-ділових норм законопроекту.
 У цьому зв'язку в офіційному відкликання Уряду РФ міститься зауваження, що розглянутий законопроект потребує концептуальної переробки. На цій же підставі Уряд не підтримав прийняття законопроекту.
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ СТВОРЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ СУДІВ В РФ"
  1.  § 3. ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ СУБ'ЄКТІВ РФ
      Ці органи, будучи суб'єктом адміністративного права, грають дуже активну роль у житті нашої країни, що пов'язано як із загальними адміністративними перетвореннями в РФ, так і з їх регіональними аспектами. Тому ми вважаємо за потрібне охарактеризувати їх докладно. Перетворення в Росії в економічній, соціальній і політичній сферах орієнтовані на послідовну демократизацію суспільного і
  2.  § 3. СПОРИ Про КОМПЕТЕНЦІЇ
      У динамічній державно-правової, управлінської та економічної практиці виникає безліч відносин між суб'єктами права. Суб'єкти приватного права, що володіють правоздатністю і виступаючі насамперед як юридичні особи, і суб'єкти публічного права, наділені компетенцією, здійснюють різні юридичні дії і приймають ті чи інші правові акти. У відносинах між ними
  3.  § 2. ФОРМУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮСТИЦІЇ В РОСІЇ. АДМІНІСТРАТИВНІ СУДИ І АДМИНИСТРАТИВНОЕСУДОПРОИЗВОДСТВО
      Іноземний та вітчизняний досвід дає інформацію для нових конструктивних рішень у нашій країні. Як видно, різні елементи адміністративного процесу формуються в рамках загальних судових і квазісудових процедур. Тепер належить зробити крок вперед і переходити до формування системи адміністративної юстиції. Примітно, що вітчизняні юристи давно ставлять це питання. Д.М. Чечот майже
  4.  § 4. Історія розвитку адміністративно-правової науки
      Камералістика Початок розвитку науки адміністративного права поклала камералістика - наука про фінанси, економіку, господарстві, управлінні (так звана стара камералістика). Коріння цієї найстарішої науки йдуть у XVI сторіччя. Підвищена по требность у фінансах для утримання двору (держави), чи новнічества і військових, а також розвиток меркантильної еко номічного політики виступили головними
  5.  Проблеми юридичної освіти
      Правова культура і юридичну освіту А. А. Малиновський Правова культура і юридичну освіту - два взаємопов'язаних правових явища. Ці явища обумовлюють, а в кінцевому рахунку детермінують один одного. Високий рівень правової культури недосяжний без належного юридичної освіти, і навпаки, що відповідає сучасним вимогам юридичну освіту немислимо поза рамками
  6.  20.3. Адміністративне право Франції
      Історія адміністративного права Франції налічує більше 200 років. Особливі ознаки адміністративно-правового регулювання: децентралізація управління; наявність відокремлених адміністративних судів; висока правова культура. Об'єктом адміністративно-правових відносин є відносини, що виникають між суб'єктами приватно-підприємницької діяльності та державними установами.
  7.  Глава 16. Міжнародні економічні організації та об'єднання
      У міжнародному житті XX в, і в міжнародних відносинах істотне місце протягом останніх п'ятдесяти років займає діяльність Організації Об'єднаних Нації - ООН, членами якої, станом на 2002 р., є 188 держав, що користуються незалежно від своїх розмірів і військово-промислових потенціалів рівними правами і рівними можливостями. Незалежно від розмірів
  8.  Словник
      Загальна теорія статистики: статистична методологія у вивченні комерційної діяльності: Підручник / А.І. Харламов, О.Е. Башина, В.Т. Бабурін та ін; Під. ред. А.А. Спіріна, О.Е. Башиной. - М.: Фінанси і статистика, 1996. Погостінський М.М., Погостінський Ю.А. Системний аналіз фінансової звітності. -С.-П.: Изд. Михайлова В.А., 1999. Практикум з фінансового менеджменту: навчально-ділові ситуації,
  9.  2. Джерела права Давньої Русі і проблема правової регірпііі
      З самого початку формування політико-правової системи Стародавньої Русі все традиційно вищеляемиге джерела права - правовий звичай, судовий прецедент, договір і нормативно-правовий акт - мали важливе значення. Незважаючи на велику літературу, залишається відкритим питання про їх співвідношення і взаємодії, про роль кожного джерела в процесі генезису політико-правової системи Стародавньої Русі. Слід
  10.  3.2 ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ВЛАДА
      Незважаючи на велику кількість досліджень, присвячених органам представницької влади, у вітчизняній науці немає чіткого визначення цієї гілки влади. Як правило, представницька (законодавча) влада асоціюється з представницьким загальнодержавним органом, а в суб'єктах Федерації з місцевими законодавчими органами. Загальнодержавний представницький орган може мати різні назви
енциклопедія  асорті  печінка  майонез  запіканка